Reseña histórica de las reformas neoliberales a la legislación laboral panameña

Las sucesivas reformas laborales han sido complementarias entre sí y sistemáticamente disminuyeron los alcances de las conquistas sociales adquiridas en el Código de Trabajo de 1971.

Reseña histórica de las reformas neoliberales a la legislación laboral panameña
(1971-2004)
Por Olmedo Beluche
(Este artículo pertenece al ensayo “Leyes laborales de Panamá y los obstáculos legales, políticos y prácticos para su cumplimiento”, 2004)
A. Reseña histórica de las reformas a las leyes laborales:
El quinquenio 1972-77 produjo los mayores avances en política social y laboral de la historia del país, avances que empezaron a perderse con posterioridad cuando, una vez que se alcanzó el objetivo de la progresiva reversión canalera, el pacto interclasista dio paso a un vuelco del régimen militar hacia el sector empresarial. Primero como efecto de la crisis económica de 1973-74,luego por la orientación neoliberal que los organismos de crédito internacional fueron imponiendo en los años 80, los que se agudizaron con la apertura de la crisis del régimen militar, a mediados de los 80, durante el régimen del general Manuel A. Noriega, después de lamuerte de Torrijos en 1981.
El avance en materia social alcanzado en la década del 70 se expresa también en que, como miembro de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Panamá a lo largo de su historia ha ratificado 74 Convenios Internacionales de trabajo, de los cuales 67 se encuentran en vigor, pero la mayoría de ellos se aprobaron en este período: 15 antes de 1970, 36 en 1970, 18 en 1971, y tan sólo 5 en la década de los 90 (OIT, 2003) (ver Anexo, Cuadro No. 10).
La llamada “crisis del petróleo” condujo a una contracción sustancial del crecimiento económico en el año 1974-75. La respuesta del régimen panameño fue la Ley 95 del 31 de diciembre de 1976, la cual suspendió y modificó gran parte de los derechos laborales del Código de Trabajo de 1971 (nos referiremos en detalle a estas medidas más adelante).
Posteriormente la llamada “crisis de la deuda” latinoamericana, abierta a partir de 1981, junto con las primeras recomendaciones “ajuste” del Fondo Monetario Internacional, van a tener por consecuencia la Ley 8 del 30 de abril de 1981, la cual reformó sustantivamente los derechos laborales. Los posteriores Préstamos de Ajuste Estructural (Sal I y Sal II) van a estar en la génesis de la crisis social y política del régimen militar debido a la ola de protestas obreras y populares que causaron.
Entre 1987 y 1989, la crisis política panameña dio un salto cualitativo llevando a los sucesivos gobiernos del GeneralNoriega a un enfrentamiento abierto con Estados Unidos, por un lado, y por otro, a una ruptura de la base popular del régimen tanto por efecto de la política económica caracterizada por un neoliberalismo creciente, así como por una exigencia de libertades democráticas. Esta crisis produjo un estancamiento de las reformas estructurales, pero las sanciones norteamericanas (vigentes desde febrero de 1988 hasta diciembre de 1989) constituyeron una hecatombe económica que se tradujo en una reducción del PIB de hasta 17%, con su secuela de cierre de empresas, despidos masivos y suspención de incontables garantías sociales (pago de decimotercer mes, pago de salarios del Estado con bonos depreciados, etc.).
Meses antes de las devastadoras sanciones económicas norteamericanas se aprobó la reforma laboral consignada en la Ley 1 del 17 de marzo de 1986, que amplió las reformas al Código de Trabajo adoptadas con anterioridad, y que fue respondida por el movimiento sindical con una gran huelga general. Esta huelga fue derrotada cuando los empleadores, amparados en la nueva legislación, procedieron a despedir a miles de dirigentes gremiales intermedios, produciendo un retroceso del que no se ha recuperado aún el movimiento sindical del sector industrial (Beluche, 1994).
La invasión norteamericana del 20 de Diciembre de 1989 puso fin al régimen de Noriega, pero no se restauraron los derechos sindicales y sociales perdidos durante la crisis. Por el contrario, en julio de 1990, Estados Unidos hizo firmar al gobierno de Guillermo Endara un “Convenio de Donación”, por el cual el país se comprometía a aplicar un duro plan económico de corte neoliberal, reduciendo la planilla estatal, fijando la privatización de empresas públicas, reducción de aranceles de importación, fin del control de precios e incluso una nueva reforma laboral. Los compromisos adquiridos por dicho convenio empezaron a ser aplicados por el gobierno de Endara (1989-94) y continuados por Ernesto Pérez Balladares (1994-99).
Una de las primeras consecuencias para el movimiento sindical panameño de la invasión norteamericana fue la imposición del gobierno de Endara de la Ley 25 de diciembre de 1990, por la cual fueron despedidos miles de funcionarios públicos, especialmente de las empresas estatales, que para entonces aún no habían sido privatizadas, y que tenían sindicatos y asociaciones laborales, acusándoles sin evidencia de intentar un golpe de Estado, por haber coincidido un llamado a huelga con una asonada militar el 5 de diciembre de ese año. La apelación de estos sindicalistas siguió durante diez años todas las instancias judiciales panameñas infructuosamente, hasta desembocar en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, donde recibió un fallo favorable.
Durante el gobierno de Endara también se aprobó la Ley 16 de 6 de noviembre de 1990, por la cual se crean “zonas procesadoras de exportación” (maquilas), la cual suspende de hecho la aplicación de las principales garantías del Código de Trabajo para las empresas de capital extranjero que se acogieran a este régimen. Sin embargo, esta ley tuvo efecto limitado, al no producirse la migración de capitales maquila que se esperaba, no tanto porque fueran insuficientes los incentivos que la ley les otorgaba, sino porque la inexistencia de moneda propia y la libre circulación del dólar americano, hacen artificialmente “cara” la mano de obra panameña en comparación con la de otros países centroamericanos y del Caribe.
También en la gestión de Guillermo Endara se aprobó la Ley 2 de 13 de enero de 1993 que modificó el Código laboral panameño parcialmente, pero que tuvo de positivo el reestablecimiento del derecho de negociación de Convenciones Colectivas de Trabajo, suspendidas durante la fase crítica del régimen norieguista, cuyo contenido referiremos en detalle más adelante.
La mayor reforma de corte neoliberal que sufrió el Código de Trabajo se produjo durante el gobierno de Ernesto Pérez Balladares, con la Ley 44 de 12 de agosto de 1995, cuyo objetivo central fue el abaratamiento del proceso de despido en favor de los empleadores. Esta reforma motivó otra importante huelga general, en la que hubo cuatro sindicalistas muertos y decenas de detenidos durante las protestas.
Las sucesivas reformas laborales de las que hemos hecho referencia han sido complementarias entre sí y sistemáticamente disminuyeron los alcances de las conquistas sociales adquiridas en el Código de Trabajo de 1971. Lo que ha motivado que, durante la gestión de la presidenta Mireya Moscoso (1999-2004) las reformas económicas han golpeado centralmente otros aspectos de los derechos sociales (reforma tributaria, por ejemplo).
En materia de derechos laborales, ha habido durante esta última administración dos proyectos que, aunque su ejecución ha avanzado poco, afectan los derechos laborales, como: la Ley 12 de 6 de febrero de 2002, de fomento al “primer empleo”, lo que los europeos llaman “contrato basura”, por la cual se incentivan a las empresas a dar trabajo a los jóvenes para los cuales no estarían vigentes los derechos consagrados en el Código laboral; otra es el proyecto de crear una “zona procesadora de exportación” en la antigua base militar norteamericana de Howard.
Lonovedoso de la gestión de Moscoso ha sido la entrega del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL) directamente a representantes del sector empresarial, dejando de lado los abogados y tecnócratas de gobiernos anteriores, lo cual ha llevado a prácticas completamente desleales e ilegales delos funcionarios contra el sindicalismo. Desde negarse a recibir actas de sindicatos en formación, para facilitar el despido expedito de los organizadores, hasta ponerse del lado empresarial durante los procesos de conciliación y negociación de Convenciones Colectivas de Trabajo. Incluso se ha procedido a castigar a los sindicatos “rebeldes” reteniéndoles las cuotas de educación sindical a las que tienen derecho a través de la Ley del Seguro Educativo, que destina un porcentaje ala formación sindical.
B. Principales cambios en el contenido de la Legislación del Trabajo:
1. Código de Trabajo (1971) y Constitución Política(1972):
En diciembre de 1971, se adoptó el Código de Trabajo el cual consagró principios como la irrenunciabilidad de los derechos laborales, la continuidad y estabilidad en el empleo; derecho de asociación y de negociación colectiva, entre otros. Estos principios fueron ratificados en la Constitución Política adoptada en 1972, aún vigente, la cual dedicó su Capítulo Tercero al trabajo. Los principales derechos laborales consagrados constitucionalmente son:
El trabajo como derecho y deber del individuo (art. 60); el derecho de percibir un salario mínimo ajustado periódicamente para cubrir las necesidades normales de la familia (art. 61-62); el derecho de percibir un salario igual por iguales condiciones de trabajo (art.63); el derecho a la libre sindicalización, un plazo máximo de 30 días para que el Estado reconozca los gremios y la imposibilidad de disolverlos, salvo que se separen de sus fines (lo cual requiere un fallo judicial) (art. 64); derecho de huelga (art. 65); la jornada máxima de trabajo diurno de 8 horas y la semanal de 48 horas, en caso de asalariados menores de edad (14-18 años) la jornada no debe exceder de 6 horas diarias y la prohibición del trabajo para menores de 14 años de edad (y el trabajo nocturno a menores de 16 años) (art.66); nulidad de cualquier convenio o contrato que implique renuncia de derechos adquiridos (art.67); protección de la maternidad de la trabajadora, prohibiendo su despido hasta un año después del parto, y estableciendo el derecho a descanso forzoso remunerado (6 semanas antes del parto y hasta 8 semanas posteriores) (art. 68); prohibición de la contratación de trabajadores extranjeros que puedan rebajar las condiciones de empleo de los nacionales (art. 69); ningún trabajador podrá ser despedido sin causa justificada (art. 70); derecho a la enseñanza profesional gratuita para el trabajador (art. 71); capacitación sindical impartida por el Estado y las organizaciones sindicales (art. 72); controversias entre el capital y el trabajo quedan sometidas a la jurisdicción laboral (art. 73); establecimiento de legislación que regule relaciones capital-trabajo bajo el criterio de “justicia social y fijando una especial protección estatal en beneficio de los trabajadores (art. 74); fijación de los anteriores derechos y garantías como“mínimos en favor de los trabajadores” (art. 75).
Como queda dicho, la Constitución Política consagró estos derechos laborales básicos en concordancia con el Código de Trabajo, que los contiene y desarrolla, ya que éste fue redactado y entró en vigencia varios meses antes que se instalara la Asamblea Constituyente de 1972. En este caso el procedimiento funcionó al revés de lo que la lógica jurídica indica, ya que fue el Código la fuente que inspiró el respectivo capítulo de la Constitución Política, cuando lo usual es lo contrario.
Pero el Código de Trabajo panameño permaneció vigente tal cual había sido redactado tan sólo cinco años,ya en 1975-76 empezó un proceso de reformas y enmiendas sistemáticas que no se ha detenido hasta el presente. Lamentablemente la mayoría de las reformas no han sido para ampliar o mejorar los derechos sociales del trabajador (a), sino para recortar estos derechos.
En algunos casos, las reformas al Código laboral han tenido visos de inconstitucionalidad, ya que los principios constitucionales en esta materia han permanecido inmutables, mientras que la legislación del trabajo, que debe desarrollarlos, si ha sido modificada. Por ejemplo, en al menos dos ocasiones, atendiendo a justificaciones políticas y económicas ha sido suspendido provisionalmente el derecho de negociación colectiva de convenios de trabajo, sin que esto sea admitido constitucionalmente.
La razón de este proceso regresivo en el derecho laboral panameño es el cambio de enfoque de la doctrina económica del estado panameño que, por influencia de organismos internacionales, ha ido dejando de lado los criterios keynesianos de equidad social y protección legal del más desvalido, hacia enfoques neoliberales basados en el imperio de las leyes del mercado por encima de todo papel protector del Estado. Este trasfondo doctrinario se evidencia en las reformas que han enmendado el Código de Trabajo en 1976, 1981, 1986, 1990, 1993 y 1995 como pasamos a reseñar.
2. Reforma de 1976:
Como queda dicho en la reseña histórica, la primera reforma al Código de Trabajo se produjo mediante la Ley 95 de 31 de diciembre de 1976. El móvil de esta legislación consistió en ofrecer al sector patronal ciertos incentivos que supuestamente le permitieran capear la crisis económica de 1973-75. En su parte medular la Ley 95 estableció las siguientes reformas:
Estableció que las retribuciones adicionales del trabajador no constituyen parte del salario (aguinaldos, participación en los beneficios de la empresa, etc.); se autorizó a los empleadores a incumplir las cláusulas salariales pactadas en las Convenciones Colectivas, sobre la base de la situación económica de la empresa si, a su juicio unilateral, fuese necesario; y se suspendió por dos años, que se extendieron en la práctica a cuatro, las negociaciones de nuevas Convenciones Colectivas de Trabajo; se eliminó la obligatoriedad del empleador de reintegrar a un trabajador despedido injustificadamente según lo dictamine un juzgado de trabajo, con lo cual el empleado sólo puede aspirar a recibir la indemnización correspondiente (Abdallah, 2000).
3. Reforma de 1981:
La presión del movimiento sindical, que realizó en enero de1980 una huelga general dirigida por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) exigiendo la restauración del derecho de negociar Convenciones Colectivas de Trabajo, así como una explosión de huelgas por empresas (14 en 1979 y 23 en 1980), elevando en 400% los conflictos con respecto al primer quinquenio de la década de los 70 (Quintero, 2003) motivó la necesidad de una nueva legislación.
Esta situación desembocó en la Ley 8 del 30 de abril de 1981, la cual restableció el derecho de negociación colectiva de trabajo, suspendida por la Ley 95 de 1976, pero creó una excepción para las nuevas empresas, las cuales podían suspender este derecho hasta por dos años, a criterio unilateral de la patronal, con la única salvedad del sector de la construcción.
Esta Ley 8 de 1981 mantuvo los criterios de la Ley 95 de 1976 de: excluir del salario las prestaciones adicionales que el patrono otorgue; autorizar despidos injustificados por parte de los .patronos pagando únicamente la indemnización correspondiente a los trabajadores: con menos de dos años en el empleo, a los del sector doméstico, a los empleados permanentes de las pequeñas empresas del sector agropecuario, industrial y comercial; se estableció que quien fijaría el monto de la indemnización serían las Juntas de Conciliación y Decisión.
4. Reforma de 1986:
Por efecto de la llamada “crisis de la deuda”, y orientación del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, se inicia en Panamá la aplicación de medidas de “ajuste estructural” con el Préstamo de Ajuste, conocido por sus siglas en inglés SAL I, firmado en 1983. En esencia el SAL I recomendó: 1. Reducción del sector público; 2. Reorientación de la estructura de incentivos industriales para la exportación, eliminando subsidios y exoneraciones, compensadas por mejores condiciones de explotación de la fuerza de trabajo; 3. Reorientación del sector agropecuario, modificando el esquema anterior de subsidios y precios sostén, también cargando como compensación mejores condiciones de explotación de los trabajadores.
Pero las reformas económicas se vieron bloquedas por la crisis política y social abierta en el gobierno de Nicolás Ardito Barletta en 1984. La crisis del gobierno Barletta tuvo dos componentes importantes: el fraude electoral del que se acusó al General Noriega para imponer a este presidente en detrimento del candidato opositor Arnulfo Arias; la ola de huelgas iniciada por sus medidas económicas en noviembre de 1984, las que no amainaron hasta su caída en agosto de 1985. Esta situación estancó el ajuste estructural, por lo cual va a ser el sucesor de Barletta, el presidente Eric Del Valle, en 1986, quien va a impulsar la reforma laboral que se desprende de las orientaciones del SAL I.
En este sentido, en medio de una huelga general de diez días, la Asamblea Legislativa y el Ejecutivo aprueban el 17 de marzo de 1986, la Ley 1 que reforma el Código de Trabajo en los siguientes aspectos: se amplían los criterios heredados de las reformas del 76 y 81 en el sentido de no considerar parte del salario las primas, bonificaciones, decimotercer mes, etc., las que tampoco se considerarán a partir de la fecha “ni usos o costumbres, ni condiciones de trabajo (art. 5)” (Abdallah, 2000).
La Ley 1 de marzo de 1986 también redujo en su artículo 2 la remuneración por trabajo en jornada extraordinaria, limitando el recargo salarial a 25% del salario (antes llegaba hasta 75%, según si fuera diurno o nocturno o en días feriados) para las pequeñas industrias y agroindustrias, incluyendo al sector exportador. Esta reforma también modificó el artículo 79 del Código de Trabajo al establecer que el contrato de trabajo en el sector agrícola no se considerará en ningún caso como contrato por tiempo indefinido, constituyéndose así en otra causal de despido “justificado”. Así mismo se amplió el “período de prueba” desde dos semanas, como señalaba el artículo 78 del Código de Trabajo, a tres meses, pudiendo el empleador prescindir del trabajador en ese tiempo sin causa justificada.
El artículo 7 de esta reforma excluyó a los trabajadores a domicilio del Código laboral al dejar de considerarlos trabajadores. También se modificó la cláusula del Código (art. 35) que limitaba el tiempo de la jornada extraordinaria, elevándola hasta en un cien por cien para el sector agropecuario, la pequeña empresa y la industria exportadora.
5. Las reformas de 1990 y 1993:
Como señalamos en la reseña histórica, la crisis política de los años 80 del régimen del General Noriega se resolvió en la invasión norteamericana del 20 de diciembre de 1989. En julio de 1990, se firmó un Convenio de Donación por el cual Estados Unidos financiaría parte de los daños económicos causados por la invasión y el saqueo subsecuente, si el gobierno de Guillermo Endara se comprometía ha reiniciarun programa de ajuste estructural pactado con los organismos de crédito internacional.En ese marco se inscriben las reformas laborales de este período.
La Ley 16 de 6 de noviembre de 1990 tuvo como objetivo crear un régimen especial para zonas procesadoras para la exportación, eufemismo que en realidad se refiere a la instalación de empresas tipo “maquila”, forma de superexplotación del trabajo nacida al calor de la globalización neoliberal en los años 80 y 90. Para estimular la instalación en Panamá de este tipo de empresas se creó esta legislación que de hecho coloca a éstas fuera del Código de Trabajo en aspectos esenciales. Las llamadas “zonas procesadoras” debían establecerse en las antiguas bases militares norteamericanas ubicadas en la antigua Zona del Canal que, para entonces, empezaban a revertir a la soberanía panameña producto de los Tratados Torrijos-Carter.
La Ley 16 de 1990 restringe el salario excluyendo todo tipo de bonificaciones de éste para que no sean tomadas en cuenta en los cálculos de cotizaciones a la seguridad social, decimotercer mes, etc.; su redacción prioriza al contrato por tiempo definido sobre el de tiempo indefinido, haciendo de este último la excepción; introduce por primera vez en Panamá, el criterio de que el empleador puede dar por terminada la relación laboral, es decir, despedir al trabajador, cuando se produzcan fluctuaciones negativas en los mercados de exportación; afecta el derecho de vacaciones, autorizando al empleador a definir en qué momento la otorga, independientemente de si el trabajador ha cumplido el tiempo de trabajo mínimo requerido para acceder a este derecho, al igual que le autoriza a fraccionarlas en dos momentos distintos; permite la flexibilidad funcional del trabajador porque autoriza a la empresa a asignar labores diversas a las que fue contratado; y, finalmente, prohibe el derecho de negociar Convenciones Colectivas de trabajo hasta el cuarto año de operaciones de la empresa.
La Ley 16 de noviembre de 1990, sobre zonas procesadoras de exportación, fue subrogada y empeorada (desde la perspectiva del derecho laboral) por el Decreto-Ley 2 de 3 de enero de 1996, la cual amplió la flexibilización laboral en los ámbitos salarial, numérico, funcional, temporal, etc. (Abdallah, 2000).
En materia salarial, ésta última, no sólo mantuvo fuera del concepto salario los beneficios obtenidos por el trabajador en materia de utilidades y bonificaciones por productividad, sino que introdujo la posibilidad de que los salarios sean alterados y disminuidos en función de los resultados financieros de la empresa, con lo cual se vulnera el principio de los derechos adquiridos (art. 9); el recargo por trabajo en horas extraordinarias se mantuvo fijo en 25%; se consagró la flexibilidad funcional (art. 13);se autoriza la determinación libre del día de descanso semanal; se estableció la libertad de la empresa de determinar el momento en que el asalariado puede tomar sus vacaciones y la posibilidad de fraccionarlas en el tiempo; se prohiben en la práctica los contratos por tiempo indefinido al generalizar los contratos temporales hasta el tercer año de funcionamiento de la empresa y, por ende, la posibilidad de despido del trabajador en ese tiempo; así como la posibilidad de despido “justificado” en función de las fluctuaciones del mercado internacional (art. 16).
La referida legislación amplió de tres a cinco años la prohibición de negociar Convenciones Colectivas de Trabajo (art. 17); se impuso el arbitraje obligatorio de todos los conflictos (art. 18-26); se omitió el fuero sindical establecido en el artículo 441 del Código de Trabajo, tendiente a evitar despidos como represalias por parte del empleador mientras dure la conciliación; y, de hecho se vulneró el derecho de huelga, al hacerse forzoso el proceso de arbitraje y conciliación (art. 27) y al señalarse una amplia gama de funciones en las que se prohibe taxativamente la huelga (art. 29), al que puede ser ampliada en el futuro por el Ministerio de Trabajo.
Según Abdallah, este Decreto-Ley fue a su vez modificado por otro (26 de febrero de 1996) derogando las cláusulas que restringían el derecho a negociación colectiva de trabajo, para satisfacer parcialmente las denuncias del movimiento sindical respecto a que toda esta legislación viola flagrantemente, no sólo la Constitución Política y el Código de trabajo panameño, sino también los Convenios de la OIT No. 87 y 98, debidamente suscritos por la República de Panamá.
En la actualidad (2004) existen en Panamá 12 zonas procesadoras de exportación con licencia para operar, pero sólo se encuentran en funcionamiento algunas de ellas (Corozal, Albrook, Panexport, Proinexport, Telepuerto Panamá, S.A. y Schiobon). Como se ha dicho en la reseña histórica que antecede, el avance de estas zonas procesadoras de exportación ha estado limitado por la competencia de zonas similares en países vecinos de Centroamérica, con relativas ventajas sobre las panameñas en cuanto al uso de divisas nacionales que permiten salarios relativamente inferiores, dada la libre circulación del dólar americano en Panamá. Además, en ciertas áreas la labor de reexportación está asumida por la Zona Libre de Colón, que cuenta también con una legislación de trabajo especial y con incentivos fiscales propios, cuyos propietarios miran con recelo la competencia que las nuevas zonas especiales les hacen.
El gobierno de Mireya Moscoso ha presentado recientemente el anteproyecto de Ley No. 43 que amplía los incentivos fiscales a estas zonas procesadoras de exportación y pretende crear tres nuevas. La nueva modalidad ampliaría aún más las concesiones fiscales y laborales al extenderlas a actividades de tipo comercial, bajo la denominación de “Zonas de Comercio Mundial”. Esta ley ha entrado en conflicto con laAsociación de Usuarios de la Zona Libre de Colón y de tecnócratas del Ministerio de Economía y Finanzas que aducen que, para el 2007, según los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio, debe desaparecer este tipo de zonas especiales (Campos, 2004).
La Ley 2 de 13 de enero de 1993 tuvo como objetivo central restablecer elderecho de negociación de Convenios Colectivos de trabajo, suspendidas desde los años de crisis, sanciones económicas y los efectos económicos de la invasión norteamericana de 1989. Sin embargo, esta ley fue más allá al modificar el artículo 405 del Código de Trabajo, autorizando al sindicato que negocie la Convención Colectiva a cobrar cuotas obligatorias a todos los trabajadores que se beneficien de la misma; así mismo, se limitó la pluralidad sindical cuando permite a las empresas sólo negociar las Convenciones con un sólo sindicato, el que tenga mayor membresía, dejando del lado las peticiones del segundo sindicato, cuando lo hubiere.
6. Reforma de 1995:
Las reformas tuvieron un carácter limitado durante el gobierno de Guillermo Endara (1989-1994), marcado todavía por la crisis política y la invasión. Es con el gobierno de Ernesto Pérez Balladares (1994-1999), cuando se inicia un estricto programa económico de corte neoliberal, conocido genéricamente como el “Plan Chapman”, en alusiónal ministro de Economía y Finanzas Guillermo Chapman.
El denominado Plan Chapman, más que proponer políticas públicas centradas en la promoción y protección del empleo y los salarios, procura “eliminar las distorsiones creadas por la intervención del Estado en la economía”, dejando en libertad al mercado para que resuelva los problemas concomitantes al desarrollo. Después de analizar la situación de pobreza y disparidad social imperantes en el país, respecto a empleos y salarios señala el Plan: “Parte de la explicación a lo anterior está en el elevado desempleo estructural (que se manifiesta a pesar de un crecimiento elevado de la producción) y en el bajo poder adquisitivo de los salarios”.
El Plan Chapman responsabiliza de esa situación a una serie de factores como la “ineficiencia económica”, caracterizada por el exceso de incentivos a la industria; servicios públicos costosos; el proteccionismo; distorsiones microeconómicas, como supuestas barreras a la inversión extranjera; y una infraestructura deficiente.

Para resolver la situación se adoptan una serie de medidas que, en lo relativo al empleo se refiere a la privatización de empresas estatales, lo que supuestamente redundará en el recorte del déficit público, y en la sustentación de la necesidad de la reforma laboral: “Los objetivos depolítica laboral consisten en crear las condiciones necesarias en el mercado laboral para alcanzar un alto nivel de empleo, tener una legislación que sea competitiva con la de otros países que también tratande atraer inversiones extranjeras y lograr niveles de productividad que fortalezcan nuestra posición competitiva internacional. El logro de estos objetivos es esencial para la modernización de la economía y superar el desempleo, lo cual requiere, a corto plazo, modificar la legislación laboral”.
En materia de políticas que impactan al empleo el gobierno ejecutó en cuatro años medidas como: reforma laboral (1995), inversión masiva en obras públicas (carreteras) mediante el método de concesiones, privatización de las principales empresas públicas (telefónica y generación eléctrica),rebaja drástica de los aranceles de importación al 15% ad valorem (noviembre de 1997).
La reforma al Código de Trabajo fue aprobada mediante la Ley 44 de 12 de agosto de 1995, y constituyó uno de los principales componentes del plan económico, cuyo eje consistió en el abaratamiento del proceso de despido por parte del sector privado, limitando a 3 meses de salarios caídos el monto máximo de las indemnizaciones por despidos injustificados y eliminó la prima de antigüedad (para trabajadores con más de diez años de servicio) cambiándola por un seguro de desempleo, que sale de aportes obrero-patronales.
Además, esta reforma abarcó una amplia gama de aspectos, entre los que podemos señalar que desaparece de la redacción la especial protección hacia los trabajadores por parte del Estado y, en cambio, se introduce como nuevo elemento la necesidad de “compensar de manera equitativa al capital por su inversión”, relacionando el salario a criterios de productividad determinados por el comportamiento del mercado. La reforma da primacía a la voluntad contractual sobre los derechos establecidos y adquiridos, modificando el principio de la irrenunciabilidad de los mismos establecida constitucionalmente. En este sentido el artículo 39 aborda la posibilidad de pactos para ampliar la jornada mixta y nocturna, y el artículo 159 admite la posibilidad de pactos para ampliar o reducir la jornada laboral (Abdallah, 2000).
El artículo 142 admite la posibilidad de “convenir y modificar las condiciones del salario por tareas, piezas, comisiones o primas complementarias. Las fluctuaciones periódicas del ingreso del trabajador, debidas a las oscilaciones de la producción, las ventas o el rendimiento, no se entenderán como aumento o reducción del salario…” (sic).
El mismo artículo de la Ley 44 de 1995, señala los pagos de primas, bonificaciones y gratificaciones “se considerarán como salario únicamente para efectos del cálculo de vacaciones, licencia por maternidad y de la prima de antigüedad…”, pero estarán “exentas del seguro educativo y las cotizaciones del régimen de seguridad social”. Y agrega que estas mejoras al salario (bonificaciones, etc.) “no se considerarán como costumbres o usos, ni como condiciones de trabajo…”.
Esta legislación también vulnera el principio de la continuidad o estabilidad en el empleo, al señalar su artículo 77 que “no se considerará que existe sucesión de contratos en los siguientes casos: 1. Cuando se trate de ocupaciones o plazas permanentes requeridas para el desarrollo de una nueva actividad en la empresa; 2. Cuando se trate de contrataciones durante el primer año de actividad del empleador, de la empresa o explotación; 3. Cuando se trate de modalidades de trabajo aprobadas por el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social o pactadas por el sindicato”.
La reforma también amplió y generalizó el período probatorio, en el cual unilateralmente se puede dar por terminada la relación laboral, que originalmente el Código limitaba a dos semanas hasta los tres meses, para toda actividad que “exija cierta habilidad o destreza especial”, sin fijar exactamente los parámetros de esta normativa. Así mismo, el artículo 212 amplió el número de los trabajadores que pueden ser despedidos libremente a cambio de una indemnización, sin derecho a “salarios caídos” en caso de apelación ante el Tribunal de Trabajo, incluyendo trabajadores con menos de dos años de labor y trabajadores permanentes de pequeñas empresas agrícolas, pecuarias, agroindustriales o manufactureras.
El artículo 218 amplía la reforma de 1986 en el sentido de que el empleado que apelando al Tribunal de Trabajo, demuestre que ha sido víctima de despido injustificado, podrá exigir la indemnización correspondiente, pero el patrono no estará obligado a reintegrarlo en el cargo. Con lo cual se establece un régimen de libre despido generalizado, agravado por una reducción del 50 al 25% en el monto de la indemnización y por la eliminación del principio jurídico de que el empleador no podía en ningún caso despedir en un año a más del 10% de la planilla permanente.

El artículo 218 amplía la reforma de 1986 en el sentido de que el empleado que apelando al Tribunal de Trabajo, demuestre que ha sido víctima de despido injustificado, podrá exigir la indemnización correspondiente, pero el patrono no estará obligado a reintegrarlo en el cargo. Con lo cual se establece un régimen de libre despido generalizado, agravado por una reducción del 50 al 25% en el monto de la indemnización y por la eliminación del principio jurídico de que el empleador no podía en ningún caso despedir en un año a más del 10% de la planilla permanente.
La reforma al artículo 229 del Código de Trabajo suplanta la anterior prima de antigüedad, cuyo pago era obligatorio para trabajadores con diez años de labor continua en la empresa, y la suplanta por un Fondo de Cesantía, el cual sólo funciona para empleados permanentes que, dados los efectos del conjunto de la reforma, cada vez son los menos. “Para algunos laboralistas, la norma pretende convertir la cesantía en un derecho adquirido para los(as) trabajadores (as) panameños (as), sin embargo también es un mecanismo que pueden utilizar los empleadores para garantizarse la flexibilidad en el despido injustificado” (Abdallah, 2000).
El artículo 39 de esta reforma, si bien fija los límites mínimo y máximo (media hora a dos horas) del período de descanso durante la jornada laboral, autoriza también a empleado y empleador a pactarlo libremente para casos de jornadas nocturnas o mixtas “de manera que no se interrumpa la producción”.
El artículo 159 autoriza la reducción de la jornada laboral “por razones de crisis económica grave de carácter nacional, caso fortuito o fuerza mayor, debidamente comprobados por las autoridades administrativas de trabajo…”. Por supuesto, la reducción de la jornada de trabajo conlleva la reducción salarial consiguiente.
La modificación al artículo 197 A del Código laboral señala: “No se considerarán como alteración unilateral, las órdenes impartidas por el empleador en la ejecución del contrato de trabajo que impliquen movilidad funcional u horizontal del trabajador, siempre que sean compatibles con su posición, jerarquía, aptitudes, preparación y destrezas”… siempre que “no conlleve disminución de la remuneración o salario”, … “por necesidad de la organización de la empresa, del trabajo o de la producción, por variaciones en el mercado o por innovaciones tecnológicas”. Como se aprecia esto permite a los empleadores alterar las condiciones de trabajo pactadas de modo unilateral.
Respecto a la libertad sindical, la reforma del 95 sumada a criterios jurídicos vigentes con anterioridad, afecta la autonomía colectiva de que deben gozar las organizaciones sindicales de acuerdo a los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Al respecto, el Código de Trabajo ya contenía una gama de regulaciones por las cuales el Estado fiscaliza el funcionamiento de los sindicatos, parte de las cuales hemos citado anteriormente, pero la Ley 44 agregó otras, a saber: artículo 376, que autoriza al Ministerio de Trabajo a revisar los libros de actas, contabilidad y asociados de los sindicatos a pedido del 20% de los afiliados; el artículo 377, obliga a depositar los fondos sindicalesen una entidad bancaria; el artículo 369, no limita los miembros de las Juntas Directivas, ni establece restricciones por nacionalidad, pero limita a 11 el número de miembros con fuero sindical; el artículo 338 prohibe al trabajador afiliarse a más de un sindicato de la misma clase; el artículo 405 sólo permite a un sindicato por empresa negociar Convenciones Colectivas, y obliga a fusionarse en caso de existir más de uno, o sólo reconoce al de mayor número de afiliados.
Es preciso reconocer que hubo algunos avances en cuanto a participación de trabajadores de otras nacionalidades, tanto en el número de afiliados como en las Juntas Directivas (artículos 347 y 369), así como se les otorgó a los gremios el derecho de redactar a su criterio sus estatutos y reglamentos (artículos 374 y 375).También debe considerarse como un avance la derogación de las restricciones impuestas a las negociaciones colectivas por las reformas de 1981, 1986 y 1990, en particular a los trabajadores de las pequeñas empresas agrícolas y de las zonas procesadoras de exportación.
El 19 de septiembre de 1997, mediante una resolución de gabinete, el gobierno nacional dio por cumplida la primera mitad de su programa de reformas (Plan Chapman) y trazó la segunda fase de sus objetivos en el documento denominado “Desarrollo Social con eficiencia económica 1997-1999” (Resolución, 1994).
En él se diagnostica las “causas de los problemas económicos y sociales … un conjunto de incentivos y regulaciones que dieron origen a que la actividad económica se desenvolviera dentro de los parámetros distintos a los de una economía de mercado competitivo”.
De ahí que: “El conjunto de medidas de política económica y social que se ha venido ejecutando desde finales de 1994 fue diseñado para liberalizar la economía y de esta manera corregir las distorsiones originadas por la política de excesiva protección e intervención en los mercados…” (Resolución, 1998).
El conjunto de políticas públicas tuvieron como eje el estímulo del mercado con laconfianza de que éste sería el factor primordial para resolver los problemas sociales del país, más que una política de intervención estatal anterior. Por eso, no se ha dado en Panamá, en este período, programas estatales del tipo de generación de empleo directo. El combate a la pobreza sólo ha tenido un desarrollo “focalizado”, mediante inversiones del Fondo de Emergencia Social.
El programa cifra sus esperanzas de combate a la pobreza en la lógica de suponer que la apertura económica (baja de aranceles), la eliminación de subsidios y la libre competencia, conllevarán a una rebaja sustancial del costo de la canasta básica, lo que aliviará los males sociales.
Sobre la base de este criterio general se diseñó una matriz de programas, proyectos y acciones para un “enfoque estratégico frente a la pobreza: 1998-2003”, en cuyo resumen se lee: “El conjunto de acciones que inicialmente se ha contemplado tiene un costo estimado de más de mil cien millones de Balboas, …De dicho total, aproximadamente el 12,5% corresponde al área de Educación, un 6,5% a Salud, un 13,5% a los Programas de Compensación Social, un 62,3% al área de atención a los Pobres Rurales y un 5,2% dirigidos a la atención de los pobres urbanos.”
A pesar de las pretensiones del Plan Chapman, el resultado del conjunto de las reformas laborales y las políticas económicas con enfoque neoliberal de la década de los 90, fue un fuerte impacto negativo, tanto sobre el empleo como sobre los indicadores de pobreza absoluta y relativa, como exponemos a continuación.
7. Reformas del período 1999-2002:
El efecto de la reforma de 1995 al Código de Trabajo ha sido de tal magnitud que no se ha requerido nuevas reformas desde entonces, salvo en el caso de las zonas procesadoras de reexportación al que ya hemos hecho referencia. Pese a ello, diversos sectores empresariales han abogado por mayores reformas al código laboral pidiendo la eliminación de las pocas garantías sociales que sobreviven.
En materia de legislación laboral, la más reciente norma aprobada en la gestión de la presidenta Mireya Moscoso es la Ley 12 de 6 de febrero de 2002, por la se “incentiva la oferta de un primer empleo para jóvenes en el sector privado”.El objetivo supuesto de la norma es resolver uno de los mayores problemas que aquejan al país, el alto desempleo que recae especialmente sobre la juventud, para ello incentiva a las empresas a contratar un número limitado de este tipo de trabajadores ofreciéndoles incentivos fiscales y la exoneración de ciertas garantías laborales que no regirían para éstos, por un tiempo limitado.
El artículo 1 define como “jóvenes en busca de su primer empleo”aquellos que no hubiesen establecido una relación de trabajo, en edades que oscilan entre los 18 y 25 años, que no estén inscritos como cotizantes en el Seguro Social. El artículo 3, establece que la finalidad de este status es “proporcionar experiencia de trabajo a los jóvenes”,señala el procedimiento para inscribirlos por parte de las empresas en el MITRADEL, y en su parágrafo tercero señala la duración de estos contratos entre 3 y doce meses improrrogables.
En un lenguaje rebuscado y no directo, esta ley suspende para este tipo de contrato los artículos 67 y 68 del Código de Trabajo, que se refieren a la nulidad de cualquier convenio que implique la renuncia de derechos adquiridos y al fuero de maternidad, lo que los mismos no se rigen por los más elementales principiosdel derecho laboral.
El parágrafo 4, del artículo 3, establece que si, vencido el término de vigencia de este tipo de contratos (1 año) el trabajador (a) siguiera laborando se le considerará bajo contrato de tiempo indefinido, restituyéndose para ello las disposiciones delos artículos 67 y 68 del Código de Trabajo.
El artículo 4, estipula que el salario devengado no podrá ser inferior al mínimo legal, pero a la vez señala que no generará derecho de pago de prima de antigüedad. El artículo 8 crea un incentivo fiscal para el empleador, consistente en poder deducir en el período fiscal correspondiente el monto total de salarios mínimos y las prestaciones pagadas en Contratos de Primer Empleo, los cuales serán deducibles en el renglón de beneficios fiscales de la declaración jurada de renta.
El artículo 9, establece la cantidad de Contratos de Primer Empleo por empresas de acuerdo al número de trabajadores que tenga, siendo el más bajo dos para empresas con 25 trabajadores y el más alto diez para empresas con más de 300 trabajadores con contratos de duración indefinida.
Como se aprecia, la Ley 12 de 2002 en realidad no resuelve el problema del desempleo, más que de manera momentánea, para un número muy limitado de jóvenes y a costa de una precarización total de sus derechos laborales. Por ende, no ha tenido mayor impacto sobre las altas tasas de desempleo y subempleo.